广东这个区，为何降级了？（广东为什么不合并地级市）

近日，广东潮州的枫溪区“撤区设镇”，划入潮安区，成为枫溪镇。

值得注意的是，此前枫溪是潮州的一个区，行使县级区职权，行政级别上属于正处级单位，此轮“撤区设镇”后，变成了乡镇级。

广东潮州城市风光 图/图虫创意

在“撤区设镇”前，潮州市政府官网的资料显示，枫溪区为功能区，行使县级区职权，辖长德、路东和路西3个办事处，共4个居委会和26个村委会。辖区总面积24.47平方千米，据第七次全国人口普查结果，常住人口数量为15.8万人。

枫溪为何降级了？

“撤区设镇”

回顾历史，枫溪区的诞生与撤销，与潮州乃至整个潮汕地区近三十年行政区划的变迁，息息相关。

1991年12月，汕头市“一分为三”，分治为今天的汕头、潮州、揭阳三市，潮州正式升格为地级市。彼时，潮安县下辖枫溪、古巷等16个镇和万峰林场。而当时潮安县政府驻地位于枫溪。

到了1995年12月，中共潮州市委、潮州市政府决定设立枫溪区，其行政领导机关为“潮州市枫溪区管理委员会”（行政正处级单位），是市的派出机构，行使县级区职能。潮州湘桥区的池湖、蔡陇，也归属了枫溪管委会。

2013年，潮安县“撤县设区”，枫溪区从潮安区中划出。而此次“撤区设镇”之后，枫溪再度回归潮安区管辖。

不少业内专家表示，原枫溪区虽然行政级别与普通地级市所设的建制区相同，但不论机构设置还是管辖权限，都有区别，实际权力也小得多。比如，原枫溪区虽然行政级别上是正处级单位，但名义上只是潮州市的派出机构，其权限受到了较大限制。

广东省社科院经济学研究员丁力告诉中国新闻周刊，近二十年不少地方为了大力发展经济，规划出了不少类似的功能区，显著特点是一般由各类管委会管理，而管委会通常不具有独立的行政主体资格。

“行使县级区职权的功能区，与县级行政区区别较大，其一般不具有普通县级行政区的管理权限。此外，一般县级行政区的设立与撤销，需要经过国务院的批准，这类区则不同，可以由地方决定。”中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯对中国新闻周刊表示。

不过，在枫溪镇正式挂牌后，其原在市政务服务中心、市级各政务服务分中心或原枫溪区公安、税务、民政、人社（社保）等政务服务分中心办理的政务服务事项办理渠道，仍然保持不变。

广东潮州牌坊街

镇域经济与“百千万工程”

“撤区设镇”后，潮安区政府网站的相关文章提到，枫溪镇回归潮安区管辖后，潮安区将以枫溪镇为县域副中心，引领联动周边陶瓷产业重镇，打造辐射带动潮安全域的重点镇、特色镇发展的重要增长极。

潮安区政府一位工作人员告诉中国新闻周刊，这次“撤区设镇”与枫溪想打造陶瓷产业强镇息息相关，以镇的形态能够更好促进陶瓷产业发展成为大家的共识。

在丁力看来，如果镇的形态能更好促进当地经济发展，“撤区设镇”虽然行政级别降低了，但镇毕竟是独立的一级人民政府而非派出机构，对发展经济有更强的决策权。

今年年初，广东发布了《中共广东省委关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》（下称《决定》）提出，以广东全省122个县（市、区）、1609个乡镇（街道）、2.65万个行政村（社区）为主体，全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百万千工程”）。

《决定》提出，到2027年，城乡区域协调发展取得明显成效，县域综合实力明显增强，一批经济强县、经济强镇、和美乡村脱颖而出。

在公众印象中，广东一直以镇域经济发达而闻名全国，但不久前由赛迪顾问和赛迪四川联合发布的“2023镇域经济500强”，展现出广东镇域经济的另一面：其评选的2023年500强镇中，广东共有81席，不敌江苏的137席、浙江的86席；“百强镇”中，广东的33席也低于江苏的37席。

实际上，广东“千亿镇”领跑全国。目前，全国仅有的4个GDP超千亿元的建制镇中，珠三角独占两席，均在佛山，分别为南海区狮山镇、顺德区北滘镇。广东也是目前全国唯一拥有两个“千亿镇”的省份。

然而，广东33座全国百强镇中，有29座集中于两座城市，其中东莞16座，佛山13座。所以在全省更多地区培育有潜力的经济强镇，成为近年来广东的重点工作之一。

而关于镇域经济的发展，《决定》提出，要集中资源力量，培育更多全国经济强镇，要建设一批强中心镇、专业镇、特色镇，突出发展一批区位优势较好、经济实力较强、未来潜力较大的中心镇，有条件的打造成为县域副中心、发展成为小城市。

11月6日，广东召开推进“百万千工程”促进城乡区域协调发展现场会。现场会上，广东省宣读了“百千万工程”首批典型县镇村名单，22个县、110个镇、1062个村入选。

具体到枫溪，在此次“撤区设镇”的官方报道中，潮州多次提及“要为全省‘百千万工程’镇级改革创新提供枫溪样本”。

潮州有“中国瓷都”之称，枫溪拥有1300多年的陶瓷生产历史，明代已形成陶瓷之乡，中国瓷都陈列馆和潮州陶瓷研究院就位于枫溪。目前枫溪拥有陶瓷生产及相关配套企业5000多家，枫溪的松发、四通、长城、顺祥4家企业曾获评2018年度中国轻工业陶瓷行业十强企业，占据全国十强席位的近一半。

“虽然级别降低丢了‘面子’，但如果能呼应好‘百万千工程’，推动镇域经济的发展，实际上获得了‘里子’。”丁力分析。

潮州有“中国瓷都”之称

“准行政区”新参考？

事实上，除了枫溪之外，全国目前还有多个县级功能区，这些区域或因经济发展而设立，或因解决当地历史遗留问题而设立，往往未得到国家民政部批准和国家层面的认可。

不少业内人士坦言，近年来，由于各类开发区以及各类派出机构设置得过于繁多，这类功能区的发展并没有预想的好。

以原枫溪区为例，其并不是国务院批准和国家民政部认定的法定行政区，只是当地人民政府认可的行使县级行政区管理权限的“准行政区”。此前《潮州日报》曾发文指出，启动枫溪区撤区建镇，为潮州发展扫清历史障碍。

除了枫溪，在全国其他省份，还有多个类似的功能区，比如河北省张家口市的塞北管理区、察北管理区，内蒙古锡林郭勒盟乌拉盖管理区，湖北荆门市屈家岭管理区、黄冈市龙感湖管理区，河南省信阳市鸡公山管理区，河北省唐山市汉沽管理区，广东省汕尾市华侨管理区等。对于这类区域未来的发展，不少业内人士认为，枫溪提供了新的参考。

汪玉凯提到，在枫溪之前，浙江的龙港镇，虽然行政级别依然是镇，但却被国务院赋予了县区一级的管辖权。他说，“行政区划的调整，不论是‘升级’还是‘降格’，都要全面考量当地经济社会发展的情况。”

作者：赵越